來源：生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院 瀏覽次數(shù)：2468次 發(fā)布時(shí)間：2022-06-15
隨著生態(tài)產(chǎn)品理論與實(shí)踐的不斷發(fā)展演進(jìn)，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式作為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)市場化路徑的重要組成部分，由理論研究逐步走向試點(diǎn)實(shí)踐。論文基于國家試點(diǎn)項(xiàng)目研究，總結(jié)了EOD模式下推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的實(shí)施要點(diǎn)，并結(jié)合案例分析了“城市環(huán)境綜合整治+土地利用”“礦山修復(fù)治理+存量資源經(jīng)營”“農(nóng)村人居環(huán)境整治+生態(tài)種養(yǎng)”“荒山荒地綜合整治+清潔能源”生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的四個(gè)典型類型。建議隨著EOD模式試點(diǎn)的不斷推進(jìn)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化理論與方法研究、市場化運(yùn)作機(jī)制實(shí)踐、關(guān)鍵政策制度創(chuàng)新等，探索建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值市場化轉(zhuǎn)化新模式、新機(jī)制。
【關(guān)鍵詞】生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)；生態(tài)產(chǎn)品；實(shí)現(xiàn)路徑
來源：生態(tài)經(jīng)濟(jì).原文標(biāo)題《生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)市場化路徑研究——基于國家EOD 模式試點(diǎn)實(shí)踐》.2022-06-02網(wǎng)絡(luò)首發(fā)
生態(tài)產(chǎn)品具有鮮明的中國特色概念，是指生態(tài)系統(tǒng)通過生態(tài)過程或與人類社會生產(chǎn)共同作用，提供的增進(jìn)人類及自然可持續(xù)福祉的產(chǎn)品和服務(wù)。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過程就是將生態(tài)產(chǎn)品所蘊(yùn)含的內(nèi)在價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的過程。建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關(guān)鍵路徑，是從源頭上推動(dòng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。2018年，習(xí)近平在長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上強(qiáng)調(diào)，探索多樣化、市場化的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。2021年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，要求到2025年，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度框架初步形成，提出加快完善政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。近年來，國家高位推動(dòng)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（Eco-environment-oriented development，EOD）模式（下文簡稱EOD模式）試點(diǎn)工作，出臺相關(guān)政策十余部，探索將生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)融合共生，在項(xiàng)目時(shí)空范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值高效轉(zhuǎn)化。本研究結(jié)合國家試點(diǎn)實(shí)踐案例，分析EOD模式下生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值市場化轉(zhuǎn)化路徑，并提出下一階段EOD模式重點(diǎn)探索的方向與重點(diǎn)。
1.1研究進(jìn)展
依據(jù)市場屬性，生態(tài)產(chǎn)品可分為純公共性生態(tài)產(chǎn)品、準(zhǔn)公共生態(tài)產(chǎn)品、經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品三種類型。純公共性生態(tài)產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性特征，主要包括水源涵養(yǎng)、土壤保持、物種保育等生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)，對于維持自然生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性至關(guān)重要，但一般較難實(shí)現(xiàn)市場交易。準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品具有有限的競爭性和非排他性特征，需要通過制度設(shè)計(jì)及開發(fā)經(jīng)營形成經(jīng)營性產(chǎn)品，包括基于固碳、水質(zhì)凈化等初級生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)的生態(tài)資源權(quán)益產(chǎn)品，公共濕地、公共林地等公共資源性產(chǎn)品，以國家公園為主體的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)及其蘊(yùn)含的休閑旅游、自然景觀、美學(xué)體驗(yàn)等。經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品是人類勞動(dòng)參與度最高的生態(tài)產(chǎn)品，可直接參與市場交易，主要包括生態(tài)農(nóng)、林、牧、漁、中草藥產(chǎn)品，生態(tài)能源產(chǎn)品及通過延伸生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)的生態(tài)有機(jī)食品，工業(yè)品及文化產(chǎn)品等，還包括通過生態(tài)旅游、休閑農(nóng)業(yè)、生態(tài)康養(yǎng)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)化形成的經(jīng)營性服務(wù)。
生態(tài)產(chǎn)品本身具有多樣性、復(fù)雜性特征，同時(shí)不同市場屬性的生態(tài)產(chǎn)品也有著不同的價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。在地方實(shí)踐中，打通生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值市場化實(shí)現(xiàn)路徑是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作，涉及土地利用、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、環(huán)保投資、權(quán)益交易、金融創(chuàng)新等相關(guān)政策機(jī)制的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。現(xiàn)階段存在的問題主要包括：
（1）生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢的政策機(jī)制尚不完善，目前僅初步探索了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害賠償政策制度等；
（2）生態(tài)產(chǎn)品自身“難度量、難抵押、難交易、難變現(xiàn)”，轉(zhuǎn)化能力明顯偏弱；
（3）生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體投入不足，資金缺口較大，社會資本和金融機(jī)構(gòu)因項(xiàng)目缺乏投資回報(bào)機(jī)制，難以參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理中。在此背景下，迫切需要一種有效的模式，能夠?qū)⒄y(tǒng)籌施策與市場配置資源高效統(tǒng)一、精準(zhǔn)投入，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)產(chǎn)品相關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā)一體化實(shí)施，帶動(dòng)相關(guān)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等多元參與生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)營。EOD模式就是在生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目層面探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的模式之一。
“生態(tài)導(dǎo)向”最早由美國學(xué)者霍納蔡夫斯基在1999年提出，是從“生態(tài)優(yōu)化”強(qiáng)調(diào)單純“保護(hù)”向利用生態(tài)來引導(dǎo)區(qū)域開發(fā)的“生態(tài)導(dǎo)向”方向發(fā)展。世界上諸多國家和地區(qū)也在積極探索EOD模式的城市規(guī)劃與建設(shè)，如新加坡、美國波特蘭都市區(qū)等。我國學(xué)者辛璐等、王子婧等分析了EOD的理論、演進(jìn)及內(nèi)涵特征等，認(rèn)為EOD模式的核心在于將生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來的外部經(jīng)濟(jì)性（周邊資源的溢價(jià)増值）內(nèi)部化，能夠解決城鄉(xiāng)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾，有利于實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一。周蘭萍和張留雨、王天義、李若鵬等探討了EOD推動(dòng)綠色投資的相關(guān)情況，提出EOD模式可以推動(dòng)我國基礎(chǔ)設(shè)施投資朝著綠色低碳、高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的方向穩(wěn)健前行，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理和經(jīng)濟(jì)社會的融合發(fā)展。逯元堂等研究了EOD模式實(shí)施要義，從項(xiàng)目策劃、項(xiàng)目運(yùn)作、資金籌措、收益平衡和項(xiàng)目績效等方面提出了EOD項(xiàng)目實(shí)施的路徑和建議。袁宏川等運(yùn)用博弈論、云模型初步構(gòu)建了EOD項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)體系。
表1 ：生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目實(shí)施模式演進(jìn)過程
1.2演進(jìn)過程
隨著我國生態(tài)產(chǎn)品理論與實(shí)踐的不斷發(fā)展演進(jìn)，EOD模式的內(nèi)涵拓展延伸為創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式，并在國家高位推動(dòng)下由理念研究逐步走向試點(diǎn)實(shí)踐。生態(tài)環(huán)境部提出EOD模式就是通過生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目組合開發(fā)、統(tǒng)籌推進(jìn)，通過改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提升區(qū)域發(fā)展品質(zhì)，將生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值釋放到片區(qū)開發(fā)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、文旅康養(yǎng)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增值溢價(jià)，以產(chǎn)業(yè)盈利反哺生態(tài)環(huán)境治理，是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的重要組成部分。本研究認(rèn)為EOD模式順應(yīng)了發(fā)展需求，在國家推動(dòng)與地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上，推廣條件逐漸成熟，將成為區(qū)域推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)化的重要舉措之一，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。
我國生態(tài)環(huán)境治理走過了近50年歷程，根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理重點(diǎn)內(nèi)容的不同，可將生態(tài)環(huán)境治理分為三個(gè)階段。不同階段生態(tài)環(huán)境治理成本內(nèi)部化方式的不同，形成了與之配套的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策及項(xiàng)目組織實(shí)施模式，如表1所示。第一階段是以工業(yè)污染治理、生活污水垃圾處理等為主的污染末端治理階段。以誰污染、誰治理為原則，污染治理投入納入企業(yè)經(jīng)營成本，工程總承包（EPC）成為項(xiàng)目實(shí)施的主要模式。第二階段是以黑臭水體治理、污染場地與農(nóng)田修復(fù)等為主的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善階段。以誰受益、誰付費(fèi)為原則，環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投入依靠使用者付費(fèi)和政府補(bǔ)貼，特許經(jīng)營、政府和社會資本合作（PPP）等模式得到應(yīng)用推廣?，F(xiàn)階段為第三階段，是以生態(tài)修復(fù)、生物多樣性保護(hù)、碳達(dá)峰、碳中和等為主的人與自然和諧共生階段。以誰開發(fā)、誰保護(hù)為原則，探索將生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理投資納入?yún)^(qū)域開發(fā)經(jīng)營成本，EOD模式應(yīng)運(yùn)而生。
1.3實(shí)踐情況
目前，各地在EOD項(xiàng)目組織實(shí)施方面開展了實(shí)踐探索。通過生態(tài)環(huán)境治理實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值保值增值，并通過開發(fā)經(jīng)營生態(tài)農(nóng)業(yè)、文旅康養(yǎng)、商業(yè)地產(chǎn)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，推動(dòng)區(qū)域綠色可持續(xù)發(fā)展。如成都錦江流域綜合治理、薊運(yùn)河水系治理、永定河流域治理等。2021年，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)文，同意36個(gè)地方政府和企業(yè)依托項(xiàng)目開展第一批EOD試點(diǎn)工作。截止到2021年底，國家開發(fā)銀行按照精準(zhǔn)施策、市場化運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，對重慶廣陽島、四川遂寧、浙江湘湖等6個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目予以傾斜支持，累計(jì)授信519億元，實(shí)現(xiàn)發(fā)放貸款121億元。根據(jù)36個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目情況，生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理內(nèi)容涉及城鎮(zhèn)污水處理及配套管網(wǎng)建設(shè)、河湖生態(tài)保護(hù)治理、黑臭水體治理與修復(fù)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、礦山修復(fù)與濕地建設(shè)等。通過上述生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理，區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品在供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)等方面的價(jià)值得到提升，并通過生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)權(quán)益、文旅康養(yǎng)、片區(qū)開發(fā)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)經(jīng)營實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)化，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)得到培育和發(fā)展，產(chǎn)業(yè)收益反哺投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理的良性機(jī)制得以確立。同時(shí)，試點(diǎn)項(xiàng)目在財(cái)政資金獎(jiǎng)補(bǔ)、多元生態(tài)補(bǔ)償、政府專項(xiàng)債券、集體建設(shè)用地入市、政策性基金股權(quán)投資等方面積極探索新政策、新機(jī)制，促進(jìn)形成財(cái)政金融等多措并舉、協(xié)同支持生態(tài)環(huán)境治理的新格局，如圖1所示。
圖1：EOD模式生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化路徑及創(chuàng)新機(jī)制
EOD模式生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)實(shí)施要點(diǎn)
總結(jié)試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，EOD項(xiàng)目實(shí)施路徑的四個(gè)主要環(huán)節(jié)為：一是保護(hù)優(yōu)先，切實(shí)解決突出的生態(tài)環(huán)境問題；二是因地制宜，結(jié)合地區(qū)實(shí)際合理、有序地發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)；三是系統(tǒng)推進(jìn)，政府和市場協(xié)同發(fā)力；四是破解瓶頸，探索新機(jī)制新舉措推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。
2.1 堅(jiān)持理念：保護(hù)優(yōu)先，綠色發(fā)展
EOD項(xiàng)目策劃與實(shí)施須堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，首要任務(wù)是解決區(qū)域突出的生態(tài)環(huán)境問題，增值自然資本，厚植生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。第一批36個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目涉及的生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理內(nèi)容包括水環(huán)境綜合整治、固體廢物處理處置、農(nóng)村人居環(huán)境整治、礦山修復(fù)、荒漠化治理、城市環(huán)境綜合整治等。其中，水環(huán)境綜合治理類項(xiàng)目數(shù)量最多，占試點(diǎn)項(xiàng)目環(huán)境治理類項(xiàng)目總數(shù)的45%，主要原因是現(xiàn)階段水環(huán)境質(zhì)量改善后關(guān)聯(lián)的土地利用、文旅康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)增值，地產(chǎn)類項(xiàng)目收益相對較好，有利于對生態(tài)環(huán)境治理投入的反哺，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值市場化轉(zhuǎn)化路徑和方式相對較為成熟。由此可見，生態(tài)產(chǎn)品是自然資源的產(chǎn)物，良好的生態(tài)環(huán)境是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，EOD項(xiàng)目的策劃應(yīng)充分結(jié)合區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求與生態(tài)資源的特色優(yōu)勢，識別具有實(shí)施緊迫性強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境效益高、對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)的價(jià)值溢出特點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)項(xiàng)目，以及與生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)力強(qiáng)、項(xiàng)目收益好的產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，合理確定項(xiàng)目實(shí)施邊界和目標(biāo)要求，開展項(xiàng)目謀劃和頂層設(shè)計(jì)，明確項(xiàng)目投資規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、技術(shù)路線等。
2.2 產(chǎn)業(yè)融合：因地制宜，合理開發(fā)
根據(jù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)或區(qū)域開發(fā)發(fā)揮的價(jià)值提升作用，EOD項(xiàng)目策劃中應(yīng)因地制宜地選擇適宜當(dāng)?shù)匕l(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)及相關(guān)權(quán)益交易，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善與提升產(chǎn)生的生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)價(jià)值。結(jié)合試點(diǎn)工作，EOD項(xiàng)目中生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的路徑主要包括四類：
（1）關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)形成價(jià)值，通過提升周邊生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，帶動(dòng)區(qū)域關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)等發(fā)展從而形成相關(guān)經(jīng)營收益。如依托潔凈的水源、清潔的空氣、適宜的氣候等自然本底條件，適度發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、潔凈醫(yī)藥、電子元器件等環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)；依托優(yōu)美的自然風(fēng)光、歷史文化遺存、中醫(yī)藥資源稟賦，引進(jìn)社會資本，打造文旅休閑、醫(yī)療保健、養(yǎng)老養(yǎng)生等多元業(yè)態(tài)發(fā)展。
（2）依托修復(fù)的土地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)獲得收益。如對開展荒山荒地、黑臭水體、石漠化等綜合整治的社會主體，在保障生態(tài)效益和依法、依規(guī)前提下，允許利用一定比例的土地從事生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)而獲取收益。
（3）生態(tài)資源的權(quán)益交易形成的收益價(jià)值，如通過生態(tài)環(huán)境治理，獲得集體建設(shè)用地交易收益、生態(tài)林建設(shè)指標(biāo)、能源資源配額指標(biāo)等；通過碳匯增量、排污權(quán)、用能權(quán)等資源權(quán)益指標(biāo)交易的方式，獲得相關(guān)收益等。
（4）生態(tài)補(bǔ)償收益，主要依據(jù)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，獲得中央和省級財(cái)政參照生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結(jié)果、生態(tài)保護(hù)紅線面積等因素分配的資金，以及生態(tài)產(chǎn)品供給地從受益地按照自愿協(xié)商原則獲得的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金等。
2.3 系統(tǒng)推進(jìn)：政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作
EOD項(xiàng)目內(nèi)容既涉及公益類、準(zhǔn)經(jīng)營類的生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容，又涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)等經(jīng)營類項(xiàng)目，復(fù)雜性強(qiáng)，涉及面廣，需政府和市場協(xié)同發(fā)力，建立政府主導(dǎo)有力、社會參與有序、市場調(diào)節(jié)有效的運(yùn)行機(jī)制，整合資源、多措并舉，打通生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑，如圖2所示。政府注重發(fā)揮其在項(xiàng)目捆綁、資源搭配、制度設(shè)計(jì)、特許經(jīng)營、資金獎(jiǎng)補(bǔ)、績效考核和營造氛圍等方面的主導(dǎo)作用。一是強(qiáng)化項(xiàng)目系統(tǒng)謀劃和頂層設(shè)計(jì)，合理確定項(xiàng)目實(shí)施邊界和目標(biāo)要求，明確部門分工與合作，確保EOD項(xiàng)目規(guī)劃—建設(shè)—運(yùn)營一體化實(shí)施、整體統(tǒng)籌推進(jìn)。二是對EOD各子項(xiàng)目的審批、建設(shè)、運(yùn)營、績效考核履行監(jiān)管職責(zé)，確保EOD項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)公益部分預(yù)期成效目標(biāo)。三是為項(xiàng)目實(shí)施合理配置資源，結(jié)合實(shí)際綜合運(yùn)用專項(xiàng)資金、PPP、特許經(jīng)營等政策支持EOD項(xiàng)目實(shí)施，推動(dòng)建立EOD模式下生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的核算、定價(jià)、調(diào)價(jià)與績效考核機(jī)制，探索開展區(qū)域GDP與GEP增量統(tǒng)計(jì)與獎(jiǎng)補(bǔ)。同時(shí)，EOD模式本質(zhì)上是市場化的項(xiàng)目運(yùn)作方式，應(yīng)充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，激發(fā)市場主體活力，提供投—建—管—運(yùn)等系統(tǒng)解決方案，并不斷拓展延伸產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，探索新技術(shù)、新工藝、新模式，提高保護(hù)修復(fù)與開發(fā)經(jīng)營效率，推動(dòng)區(qū)域關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的高效轉(zhuǎn)化。
圖2：EOD項(xiàng)目市場化運(yùn)作流程示意圖
2.4 創(chuàng)新實(shí)踐：破解瓶頸，機(jī)制創(chuàng)新
現(xiàn)階段，我國生態(tài)產(chǎn)品“難度量、難抵押、難交易、難變現(xiàn)”等問題尚未得到有效解決，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的利益導(dǎo)向機(jī)制也尚未形成，生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的能力較弱。運(yùn)用EOD模式探索破解生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)難點(diǎn)問題，是EOD試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施目標(biāo)與重點(diǎn)內(nèi)容之一，如表2所示。一是發(fā)展理念創(chuàng)新，破解生態(tài)產(chǎn)品 “度量難”問題。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院和中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心發(fā)布了《陸地生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算技術(shù)指南》，指導(dǎo)多地開展區(qū)域尺度生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值絕對量的核算，主要用于生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等工作。在EOD模式下，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算注重由EOD項(xiàng)目帶來的GEP增量，用以科學(xué)制定和衡量EOD項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境目標(biāo)及效益，核算空間范圍為EOD項(xiàng)目邊界范圍，時(shí)間為項(xiàng)目周期（10～30年），是EOD項(xiàng)目目標(biāo)指標(biāo)制訂及考核的理論與方法創(chuàng)新，亦是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算方法的應(yīng)用創(chuàng)新。二是產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新，解決生態(tài)產(chǎn)品“抵押難”問題。在當(dāng)前金融體系下，生態(tài)產(chǎn)品很難作為抵押物進(jìn)行融資貸款。EOD模式下生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)力強(qiáng)、項(xiàng)目收益好的產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益為項(xiàng)目融資創(chuàng)造了條件。三是運(yùn)作模式創(chuàng)新，解決生態(tài)產(chǎn)品“交易難”問題。EOD項(xiàng)目由一個(gè)市場主體進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作，邊界范圍、資產(chǎn)權(quán)屬、收益權(quán)利、風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)清晰，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)資源—資產(chǎn)—資本相統(tǒng)一，交易主體與權(quán)益明晰。四是投融資模式創(chuàng)新，解決生態(tài)產(chǎn)品“變現(xiàn)難”問題。EOD模式統(tǒng)籌運(yùn)用財(cái)政資金和資源實(shí)現(xiàn)開發(fā)經(jīng)營，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值在項(xiàng)目內(nèi)通過反哺機(jī)制形成穩(wěn)定現(xiàn)金流，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益。
EOD模式生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例
結(jié)合理論研究與試點(diǎn)探索，現(xiàn)階段EOD模式下生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)可分為四種典型情況：一是城市環(huán)境綜合整治+土地利用等；二是礦山修復(fù)治理+存量資源經(jīng)營等；三是農(nóng)村人居環(huán)境整治+生態(tài)種養(yǎng)等；四是荒山荒地綜合整治+清潔能源等。本研究結(jié)合試點(diǎn)項(xiàng)目，分類分析EOD模式生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。
表2 EOD模式破解生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)難點(diǎn)的具體舉措
3.1 案例一：城市環(huán)境綜合整治+土地利用
“城市環(huán)境綜合整治+土地利用”生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑是通過區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理，恢復(fù)了區(qū)域優(yōu)質(zhì)的自然環(huán)境、清潔的空氣、舒適的休閑體驗(yàn)等，提升了生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)和文化服務(wù)價(jià)值，提高了區(qū)域發(fā)展品質(zhì)，為環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)與經(jīng)營創(chuàng)造了條件，推動(dòng)生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。重慶廣陽島EOD試點(diǎn)項(xiàng)目是“城市環(huán)境綜合整治+土地利用”的典型案例。本項(xiàng)目位于重慶廣陽島片區(qū)長江以南區(qū)域，包括廣陽島10平方千米和廣陽島片區(qū)長江以南105平方千米，片區(qū)功能定位為習(xí)近平生態(tài)文明思想集中體現(xiàn)地、長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展示范區(qū)，價(jià)值定位為“長江風(fēng)景眼、重慶生態(tài)島”。項(xiàng)目由一個(gè)市場主體（重慶廣陽島生態(tài)城投資發(fā)展有限公司）投資—建設(shè)—運(yùn)營一體化實(shí)施。項(xiàng)目內(nèi)容包括區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境綜合治理與保護(hù)以及大數(shù)據(jù)、大健康、大文旅等環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)運(yùn)營。生態(tài)環(huán)境綜合治理與保護(hù)內(nèi)容包括長江岸線生態(tài)修復(fù)、廣陽島全島生態(tài)修復(fù)、廣陽灣長江內(nèi)河流域整治、城鎮(zhèn)污水、垃圾處理等。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)運(yùn)營包括新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、歷史及生態(tài)文明展示基地、旅游休閑綜合服務(wù)配套設(shè)施等。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)經(jīng)營收益為項(xiàng)目創(chuàng)造了良好的現(xiàn)金流，打通了社會資本和金融機(jī)構(gòu)參與投資的路徑，保障了生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理的持續(xù)投入與運(yùn)維，大大提高了投資效率與生態(tài)環(huán)境效益。
重慶廣陽島EOD試點(diǎn)項(xiàng)目中生態(tài)環(huán)境綜合治理與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)投資各占約50%。資金籌措中，市場主體自有資金（政府注資占55%）投資占總投資的23%，其他為債務(wù)融資。債務(wù)融資中，政府專項(xiàng)債占總投資的11%；國家開發(fā)銀行貸款占總投資的66%，貸款期限20年。信貸結(jié)構(gòu)為項(xiàng)目建成后形成的可供抵押經(jīng)營性資產(chǎn)和持有的土地提供最高額抵押擔(dān)保。本項(xiàng)目通過運(yùn)營收益、片區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)及特許經(jīng)營收益、子公司房地產(chǎn)開發(fā)凈現(xiàn)金流，項(xiàng)目盈余資金達(dá)到還本付息資金最低要求的1.76倍，投資收益與償債能力有保障，且政府資金投入遠(yuǎn)低于生態(tài)環(huán)境綜合治理投入。本項(xiàng)目通過采用EOD模式，充分實(shí)現(xiàn)了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值市場化轉(zhuǎn)化，打造了區(qū)域生態(tài)與產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展新路徑。
3.2 案例二：礦山修復(fù)治理+存量資源經(jīng)營
“礦山修復(fù)治理+存量資源經(jīng)營”生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑是通過礦山修復(fù)治理，盤活廢棄礦山、工業(yè)遺址等存量資源，推進(jìn)相關(guān)資源權(quán)益集中流轉(zhuǎn)經(jīng)營，并統(tǒng)籌實(shí)施生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整治和配套設(shè)施建設(shè)，提升文化旅游開發(fā)價(jià)值。馬鞍山礦山EOD試點(diǎn)項(xiàng)目是“礦山修復(fù)治理+存量資源經(jīng)營”的典型案例。本項(xiàng)目位于安徽省馬鞍山市雨山區(qū)向山鎮(zhèn)，涉及面積總計(jì)約63.6平方千米，是馬鞍山市“打造安徽省的杭嘉湖、長三角的白菜心”的重要抓手，由馬鞍山市兩山綠色生態(tài)環(huán)境建設(shè)有限公司（以下簡稱“兩山公司”）采用BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）模式實(shí)施，特許經(jīng)營期30年，建設(shè)期約3年，運(yùn)營期約27年。建設(shè)內(nèi)容包括礦山生態(tài)修復(fù)工程、水務(wù)環(huán)保治理工程、土地整治工程、產(chǎn)業(yè)升級提升工程等。運(yùn)營收入主要包括碳匯交易收入、文旅經(jīng)營收入、經(jīng)濟(jì)林凈收入、停車場收入、一般工業(yè)固廢填埋收入、廢棄礦山資源利用收入和土地整理工程收入等。
馬鞍山礦山EOD試點(diǎn)項(xiàng)目資金籌措中，項(xiàng)目資本金占總投資的20%，馬鞍山市國有資管理委員會代表政府出資50%，其余資本金主要為國家綠色發(fā)展基金出資組建合伙企業(yè)增資兩山公司。項(xiàng)目融資方面，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行提供3年期“前期貸”+15～20年期“項(xiàng)目貸”。專項(xiàng)債方面，發(fā)行約占總投資22%的政府專項(xiàng)債。省財(cái)政廳每年投入長江經(jīng)濟(jì)帶專項(xiàng)引導(dǎo)資金以及省級山水林田湖草項(xiàng)目基金，用于支持項(xiàng)目建設(shè)。本項(xiàng)目通過采用EOD模式，為礦區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供新思路和實(shí)踐樣本，是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的有益嘗試。
3.3 案例三：農(nóng)村環(huán)境綜合整治+生態(tài)種養(yǎng)
“農(nóng)村環(huán)境綜合整治+生態(tài)種養(yǎng)”生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑是通過農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合治理進(jìn)一步強(qiáng)化項(xiàng)目所在區(qū)域特有的資源稟賦，發(fā)展高經(jīng)濟(jì)附加值的生態(tài)種養(yǎng)等，科學(xué)運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)實(shí)施精深加工，并依托優(yōu)美自然風(fēng)光、歷史文化遺存，推進(jìn)旅游與康養(yǎng)休閑融合發(fā)展，拓展延伸生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈。山東日照美麗鄉(xiāng)村EOD試點(diǎn)項(xiàng)目是“農(nóng)村環(huán)境綜合整治+生態(tài)種養(yǎng)”的典型案例。日照市是我國濱海生態(tài)、宜居、旅游、現(xiàn)代化港口城市和臨港產(chǎn)業(yè)基地，也是新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊主要節(jié)點(diǎn)城市和“一帶一路”海上合作戰(zhàn)略支點(diǎn)。日照水庫擔(dān)負(fù)著城市居民生活用水及東部沿海區(qū)域大工業(yè)項(xiàng)目的供水任務(wù)，對區(qū)域發(fā)展起著舉足輕重的作用。本項(xiàng)目由日照市水務(wù)集團(tuán)有限公司作為市場主體進(jìn)行一體化實(shí)施。項(xiàng)目內(nèi)容包括日照水庫周邊生態(tài)濕地保護(hù)修復(fù)與治理工程以及生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合開發(fā)。項(xiàng)目通過對區(qū)域內(nèi)村莊搬遷及環(huán)境整治、濕地修復(fù)等環(huán)境治理工程的實(shí)施，打造水庫生態(tài)屏障圈，提升水庫及周邊環(huán)境品質(zhì)，搭建生態(tài)產(chǎn)業(yè)良好基礎(chǔ)，同時(shí)以庫區(qū)土地資源、水資源、生態(tài)資源等資源綜合開發(fā)為載體，培育形成特色產(chǎn)業(yè)，采取生態(tài)農(nóng)業(yè)—深加工業(yè)、生態(tài)漁業(yè)—平臺銷售等產(chǎn)業(yè)鏈延伸、一二三產(chǎn)業(yè)融合，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的水源地生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，減輕政府生態(tài)環(huán)境治理投入，實(shí)現(xiàn)水源地保護(hù)、優(yōu)質(zhì)資源升值、鄉(xiāng)村振興三大目標(biāo)有機(jī)統(tǒng)一。
山東日照美麗鄉(xiāng)村EOD試點(diǎn)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境治理與修復(fù)項(xiàng)目投資占總項(xiàng)目投資比例為23%。資金籌措方面，日照市水務(wù)集團(tuán)有限公司自籌30%，70%的資金通過源水費(fèi)質(zhì)押貸款、林權(quán)抵押貸款，爭取國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行貸款，以及國家涉農(nóng)資金及生態(tài)文明建設(shè)專項(xiàng)資金等多元化的資金籌措渠道獲得。項(xiàng)目通過生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)漁產(chǎn)品銷售收益及文化旅游收益等，保障項(xiàng)目償債能力，同時(shí)降低了政府生態(tài)環(huán)境治理投入。項(xiàng)目通過EOD模式實(shí)施，探索出發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施路徑。
回歸EOD模式概念是以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入與培育為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的有效融合，一體化實(shí)施。EOD模式主要解決了三個(gè)方面的問題： （1）生態(tài)環(huán)境保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展互為依托，有機(jī)融合，區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品保值增值的良性機(jī)制得以建立。良好的生態(tài)環(huán)境作為生產(chǎn)要素，為關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了條件，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值依托關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)得以轉(zhuǎn)化。同時(shí)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營收益反哺到生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理投入中，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品保值增值，為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展提供保障和基礎(chǔ)。（2）充分運(yùn)用市場化、商業(yè)化的方式，有效解決了生態(tài)產(chǎn)品“難度量、難抵押、難交易、難變現(xiàn)”的問題，提高了生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化的效率。EOD項(xiàng)目將產(chǎn)業(yè)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容一體化實(shí)施，即由一個(gè)市場主體，統(tǒng)一投資建設(shè)與運(yùn)營維護(hù)，具有邊界范圍清晰、主體責(zé)任明確、市場機(jī)制充分、價(jià)值轉(zhuǎn)化高效、生態(tài)環(huán)境效益持續(xù)等特點(diǎn)，大大調(diào)動(dòng)了項(xiàng)目主體的主觀能動(dòng)性。
（3）EOD項(xiàng)目通過“肥瘦搭配”，解決了生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目融資缺乏抵押物和現(xiàn)金流的問題，為市場化融資創(chuàng)造了條件，破解了生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入不足的問題。實(shí)施EOD模式順應(yīng)了現(xiàn)階段區(qū)域推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)相互統(tǒng)一的現(xiàn)實(shí)需要，踐行“兩山”理念，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，支撐深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和生態(tài)文明建設(shè)。
目前我國EOD模式仍處于試點(diǎn)探索階段，試點(diǎn)項(xiàng)目因地制宜，多措并舉，在實(shí)施路徑與機(jī)制政策等方面開展了有益探索，取得了初步成效。依據(jù)EOD試點(diǎn)項(xiàng)目的開展情況，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)須堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，切實(shí)解決突出的生態(tài)環(huán)境問題，厚植生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，結(jié)合地區(qū)實(shí)際合理有序地發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，并在實(shí)施過程中政府和市場協(xié)同發(fā)力，探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的新機(jī)制、新舉措?，F(xiàn)階段EOD模式下“城市環(huán)境綜合整治+土地利用”“礦山修復(fù)治理+存量資源經(jīng)營”“農(nóng)村人居環(huán)境整治+生態(tài)種養(yǎng)”“荒山荒地綜合整治+清潔能源”等四種類型較為典型，路徑清晰、經(jīng)驗(yàn)成熟，通過試點(diǎn)工作的深入推進(jìn)，將會有更多生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的市場化路徑得到探索和實(shí)踐。
基于本研究，建議在EOD理論與方法研究方面，不斷深化EOD與“兩山”理論、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)與第四產(chǎn)業(yè)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)產(chǎn)業(yè)化等國際國內(nèi)相關(guān)理論研究，研究建立基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀目標(biāo)的EOD重大項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方法體系。在EOD項(xiàng)目運(yùn)作與投融資實(shí)務(wù)方面，應(yīng)針對不同類型EOD項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制，探索適用的運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、投融資模式、招采方式等，明確地方國企、社會資本、金融機(jī)構(gòu)參與的具體方式，引導(dǎo)和規(guī)范EOD項(xiàng)目實(shí)施與管理。在EOD關(guān)鍵政策制度創(chuàng)新方面，深化EOD實(shí)施相關(guān)土地、財(cái)政、金融、稅收等政策研究，為建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)市場化路徑的新模式、新機(jī)制提供參考和借鑒。